芦山地震灾后重建需要创新机制 (上) 来源: 作者：李尚勇   发布时间: 2015-01-27 16:33   1597 次浏览   大小:  16px  14px  12px 注：本文的主要内容，分别发表在人民日报《内部参阅》2013年第24期和国家发改委属下《改革内参》2013年第31期。

“4•20”芦山地震已经过去2个多月，笔者在调研中看到，各地仍然还在等待灾后农房重建政策的明了。笔者认为，“4•20”地震灾后农房重建需要吸取“5•12”灾后重建的教训，需要进行机制创新，以增强村民住房的抗震性能，从而减少人员伤亡，避免重建资金和社会财富的浪费。

（一）村民灾后重建的“简易”住房在大地震中震毁

从总体上说，“4•20”强震的真正重灾区在农村，而不在城镇。

凡去过“4•20”重灾区尤其是极重灾区的人都对村民住房大面积震毁、震损印象深刻。其实，“4•20”重灾区大多也是“5•12”的灾区或偏重灾区，“5•12”之后，各地都有一些村民住房在灾后重建、改建或加固维修。但是，在“4•20”强震中，这些地区受损失最大的还是村民住房。震后，“整个村落房屋大部震毁、震损”的新闻报道反复出现。笔者在震后进入地震震中灾区的调研也证实了这一点。（见“图1”）

          图1  芦山县宝盛乡（震中、烈度9度）村民住房在地震中损毁成危房。李尚勇摄

出现上述情况本在预料之中。2008年12月，笔者下乡帮助村民创建农民合作社，偶然发现当地村民灾后重建的住房完全没有抗震性能，于是将其拍摄下来。该房正在修建，没有外装饰，内部结构一清二楚。（见“图2”）

           图片拍摄地点：雅安市名山县建山乡，拍摄时间：2008年12月25日。

“图2”照片显示，村民灾后重建的这类“简易”住房全部由红砖砌成，只在楼面用了混凝土现浇，但其厚度太薄。整栋二层楼房，既没有地圈梁，也没有层圈梁，更重要的是，在各个主要位置（四角和中间隔墙）都没有钢筋混凝土的抗震立柱，因此，该住房完全没有抗震性能。

后来发现，这不是“孤案”。在偏远山区农村，这类“简易”住房不在少数。调研后，我很容易就找到了这一现象的主要原因，即政府财力有限，对村民灾后重建的资金支持有限，村民自筹资金有限，于是，村民只能选择修建没有抗震性能的“简易”住房，而基层地方政府对村民重建住房的质量也疏于监管。

按照四川省政府的规定，“政府对汶川大地震房屋倒塌或严重损坏、无家可归的农户重建住房，给予补助”，“全省平均补助标准为每户2万元”[1]。

在“4•20”极重灾区，村民的这类没有抗震性能的“简易”住房（包括非灾后重建住房）要不震毁倒塌，要不震损而成危房。这是极重灾区村民住房大面积震毁、震损的主要原因。（“图1”照片显示，该严重震损的村民住房明显没有设置钢筋混凝土抗震立柱。）

（二）村民的建房创新经受住了大地震考验

出人意料的是，我在“4•20”震中区看到了好几栋尚未完工的二层住房安然无恙。那是村民正在修建中的住房。（见“图3”）

图3  芦山县龙门乡（震中、烈度9度）村民修建的具有抗震性能的住房   李尚勇摄

与“图2”那栋没有抗震性能的“简易”住房相比，这栋位于震中、承受烈度9度震动而安然无恙的住房最大的不同之处在于，它设置了地圈梁、楼层圈梁、顶层圈梁，并在房屋的各个主要位置设置了钢筋混凝土抗震立柱（业内称为构造柱），即房屋四角有4根抗震立柱，房屋正面2堵隔间墙体各有1根抗震立柱，并且，所有这些钢筋混凝土单元都互相连接形成了一个整体。

就是这些形成整体的钢筋混凝土圈梁、抗震立柱（构造柱）以及楼面混凝土现浇，赋予了该住房出色的抗震性能。这与城市普通抗震建筑规范要求的主要抗震构造措施基本相同，只是由于村民住房面积不大、高度低、荷载轻，这些抗震构造单元的材料和尺寸更小一些而已。（实际上，该类村民住房的出色设计应该是有关技术部门的功劳。村民只是简单模仿而已。）

需要强调的是，那些抗震构造要素不完整的村民住房，如有圈梁无抗震立柱（见“图1”），或者抗震立柱只设置在底层而忽视第2层（见“图4”），在“4•20”强震中都震损成为危房。

   图4  芦山县宝盛乡（震中、烈度9度）村民住房缺乏完整抗震构造而损坏的情况   李莎摄

可见，在“4•20”强震重灾区，农村村民住房的灾后重建同样面临如何解决耐震、抗震的问题。不过，解决农房抗震问题比人们想像的要复杂得多。

（三）“4•20”灾后农房重建的政策建议

一般地说，某地区发生大地震之后会平静很长时期。因为该地原来长期累积的地应力得到了释放，此后，也许几百、几千年都不会再有相同或相近规模的大地震。但是，芦山地震重灾区在“4•20”之后面临的地震形势不是这样。

当年，“5•12”8.0级大地震之后，中外地震科学家就明确表示，龙门山断裂带在“5•12”大地震中的断裂是不对称的。因为它从震中向东北方向破裂了300多公里，但从震中向西南方向的破裂却很少。地震科学家们警告，龙门山断裂带在西南方向上的断裂是“大概率”事件，应该警惕由此而在雅安市的天全、芦山和宝兴等地引发的大地震。[2]而实际上，雅安市近些年来一直被国家地震局确定为“地震重点监测防御区”。

“4•20”7.0级芦山地震之后（7级地震的能量仅有8级地震的1/32），我国的地震科学家认为，“芦山地震的强度不够”，“未来依旧还有强震”。[3]

与此同时，美国地质科学家也提醒说，要警惕“4•20”之后，在邻近的鲜水河断裂带（主要是康定，距离雅安约100公里）和安宁河断裂带（石棉—西昌——滇北）发生7.5级以上、甚至8级大地震。[4]

基于上述长期地震形势，“4•20”地震灾后农房重建应吸取“5•12”灾后农房重建的教训，立足于“还有强震”，同时，也需要吸收村民创新建房的成功经验，为此，笔者提出如下政策建议：

1、创新机制，实现灾后农房重建的新目标

立足于“还有强震”，就是要使灾后重建的村民住房能够具有较强的抗震性能，以保护人身安全，减少人员伤亡，避免重建资金和社会财富的浪费。根据前述村民建房的创新实践来看，在现有制度和财政条件下，通过灾后重建机制的创新，完全可以实现这一目标。为此，笔者有二条建议：

（1）由政府委托有关技术部门认真考察并总结“4•20”震中区村民建房创新的成功经验，并在此基础上，为灾区村民设计一些具有有效抗震性能的村民住房模式，并在灾后重建地区强力推广。事实上，由于村民住房面积不大、高度低、荷载轻，通过一些简易、有效的抗震手段（如设置圈梁、抗震立柱和楼面现浇），就能够达到较高的抗震水平。

（2）政府补助农户的住房重建资金应该明确用途，即明确规定用在农房的抗震功能如圈梁、抗震立柱和楼面现浇等方面。地方政府有必要制定相应的具体制度措施，切实保障这一规定的有效贯彻和落实。这是落实机制创新、实现灾后农房重建新目标的关键。

我请专业建筑造价师计算了上述村民创新建房（2层共200平方米）中抗震结构单元的钢筋和混凝土材料费用，结果是，这部分材料总造价不超过四川省“5•12”灾后农房重建的全省平均补助标准（2万元/户）。这就是说，在“4•20”灾后农房重建中，如果创新机制，就有可能在财政补助不增加或增加不多的情况下，整体提升村民住房的抗震水平。上述村民创新建房（个案）的经验数据是烈度9度，这已经是城市抗震设防的最高标准。

在灾后农房重建的具体实施方面，可以考虑在所有灾后重建地区推广四川省石棉县在“5•12”灾后重建中首创的“农房重建环节验收监督制度”，即“由乡镇聘请的技术指导和监督及时深入每个重建户，对地基平整、地圈梁布置、防震柱设置、层圈梁布置、每层楼面现浇等建设流程进行逐次检查验收，并照像备案，经重建户和验收人员签字后方可进入下一个环节施工”。[5]

2、坚持原址重建，防止基层出台土政策

（1）考虑到“立足于还有强震”，且有利于减少人员伤亡、减轻财产损失，“4•20”灾后农房重建不宜采取集中居住的方式。总体上，应该继续执行四川省政府在“5•12”之后制定的灾后农房重建的四条基本原则，即，统一规划，分步实施；政府组织，农民自建；因地制宜，统筹兼顾；技术指导，强化质量。其中，有关“除因灾无法在原址重建的外，原则上应在原址建设。异地重建的，宅基地可新旧折抵、一户一宅。保护农村生态环境，传承农房民族文化特色”的规定，应该在“4•20”灾后农房重建中继续执行。[6]

（2）从根本上说，“4•20”灾后农房重建是政府对受灾村民的“予”，因此，必须采取有效措施防止基层（县乡）地方政府的“政绩冲动”，防止其借灾后农房重建“搭便车”，出台意在“取”的土政策。

笔者在震中重灾区调研，多次听到村民反映，他们所在乡镇政府有意利用灾后农房重建推动农村居民集中居住，村民们担心，他们在大地震中失去住房的同时，会在随后的“灾后重建”中失去赖以生存的宅基地和承包地。

根据笔者的调研，村民的担心不是没有理由的。且不说在经济落后的偏远山区推动农村居民集中居住是否与现实的生产方式相适应，是否有利于村民生产、方便村民生活，仅在大震大灾之时，借灾后重建，推动集中居住，推进城镇化就显得极不合时宜。至少，这不利于大灾之后的社会稳定，并有酿成事端的危险。

3、多渠道筹集灾后农房重建资金

“4•20”极重灾区村民住房震毁、震损的比例相当大。同时，这些极重灾区又是经济落后的偏远山区，那里是贫困人群较为集中的地区。为了弄清楚真实情况，我们组织课题组深入6个极重灾区，与乡村干部座谈，并对农户进行抽样问卷调查，详细了解村民灾后重建住房的经济能力。

汇总的调查结果令人忧虑、沮丧。下面以极重灾区中上收入水平的A村为样本，说明极重灾区的基本情况。

经当地初步鉴定，该村“4•20”震毁倒塌或震损成危房需要重建的农房占全村农房总数的81.2%，震损严重需要加固维修才能入住的占12.2%。

根据测算，在目前的材料价格和人工成本条件下，按照1户2层共200平方米建筑面积计算，当地村民住房的重建资金在15万元左右；“震损成危房”但放弃重建而选择加固大修的资金大约会占到该房屋重建资金的2/3左右；“震损严重需要加固维修才能入住”的加固维修资金大约占房屋重建资金的1/4～1/2。

对当地村民来说，这样的经济负担不堪承受，这不仅仅是因为他们的经济能力本来就比较弱，更重要的原因是，该村2008年是“5•12”地震灾区，全村60%的住房于“5•12”之后灾后重建；另有20%的住房在“5•12”之前几年内修建起来；而1990年代以前修建的农房又在2012年的所谓“五十百千”农房风貌整治示范活动中，参与了改建、维修等整治活动。

这就是说，该村80%以上的村民在“4•20”之前的重建、改建和维修中已经花光了自己半辈子一辈子的积蓄，其中绝大多数村民有负债，大多数人旧债未了。因此，全村除了少数（不到5%）比较富裕的村民外，95%以上的村民没有经济能力灾后重建。

该样本村颇具代表性（它的经济情况还处于中上水平）。“4•20”地震极重灾区的6个乡镇（芦山5个、宝兴1个）基本上都是这种情况。这是一个严峻的现实。

上述情况显示，在“5•12”四川省平均补助标准2万元/户，甚至当地政府（雅安市）目前有意提高到3万元/户的基础上，“4•20”极重灾区的村民仍然难以重建住房。因此，还需要采取其它更为有力的措施支持灾后农房重建。比如：

（1）政府在鼓励村民“自力更生、生产自救”的同时，是否还可以适当倾斜政策，再提高国家对极重灾区农户的支持力度，以区别于对普通地震灾区农户的支持。

（2）根据“5•12”的经验，发放并增加农房重建贷款不失为一个好办法。这不仅支持了重建资金，而且明确了村民的还贷义务。但是，在偏远山区和极重灾区这样的“双料”困难地区，需要适当放宽贷款条件，增加信用贷款额度，并且需要更加优惠的利率，还需要放宽贷款期限。

同时，为减少信用社的坏帐损失（坏帐率可能偏高），国家应该适当增加对信用社农房重建贷款的支持力度，即要准备一部分农户还不了或者还不完贷款。

（3）即使有了上述重建补助和贷款支持，仍然还有约30%的贫困农户因为没有贷款能力而难以重建住房。这是“4•20”极重灾区灾后农房重建最为棘手的问题，如果处理不好，有可能造成当地社会不稳，并出现相当负面的影响。

为了探索上述问题的解决方法，我们多次与乡、村干部进行座谈。我目前考虑，总的思路有三个。

一是地方政府修建一些具有“抗震”功能的“简易”住房，以便安置那些最为困难的群体。乡镇干部建议，这一措施需要推迟到灾后重建的最后阶段实施，以免助长部分村民的“依赖”心理。

二是允许少数村民修建没有抗震功能的简易住房。对这部分村民来说，现在“安居”比“抗震”更实际，我们必须接受这个现实。因此，前面关于“将政府补助农户的灾后重建资金用在抗震功能方面”的建议，仅适用于面上指导大多数灾后农房重建工作，而不能机械地在此类特别困难农户住房重建中实施。基于这一点，笔者建议将这类特别困难农户住房重建工作安排在整个灾后农房重建的后期，以减少其负面影响。

三是引导社会、企业和个人（如明星名流）资金支持灾后农房重建，并以农户为援建对象，其中，个人捐资援建宜针对最为贫困的农户，并采取“一对一”对口援建的方式。（据上述样本村干部介绍，他们的小学校灾后重建完全不缺资金，因为目前就有2位明星争着要捐资援建。）

若第三个思路出台政策，付

诸实施，则第二个思路可以放弃。这最为理想。

4、改进救灾模式，增加灾后农房重建的救助资金

这一建议很大程度上适用于以后的救灾和重建。但仍然需要在此说明。

根据我们在极重灾区的调研，大地震后的救灾模式是可以改进的。这是一个敏感问题，但基层干部还是对我们讲了实话。

首先，“4•20”大地震发生后，灾民的确需要紧急救灾，除了紧急救人救伤员外，灾民急需包括帐篷在内的日常生活用品，以及水和粮食等食品。但是，由于缺乏统一组织和调度，灾情发生后，政府的各救灾机构、社会团体以及其它救灾单位和个人各行其是，大量救灾物质源源不断地运往灾区，在极大地满足了救灾需要的同时，也造成了很大浪费。有基层干部介绍，仅一个农户家庭分到的大米就有1000多公斤、食用油20桶（5L），对于2、3人的家庭来说，5、6年也消费不了。

另外，按照民政部门的常规救灾模式，大地震灾区“每人每天补助1斤粮食10元钱，时间6个月”。这种不分地区，无论灾情大小，人人有份的普惠式救助，也有需要商榷的地方。

综合基层干部的意见和调研情况，我有三条建议，一是所有救灾物质都要经由政府（即救灾指挥机构）统一组织和调度后方能进入灾区，以避免混乱、遗漏和浪费；二是物质救灾宜以1个月为限，“每人每天补助1斤粮食10元钱”的时间也宜以1个月为限；三是鼓励各救灾机构、社会团体以及其它救灾单位和个人将救灾物质变现，连同“节约”下来的“1斤粮食10元钱”，一并累积计入灾后农房重建的捐赠基金和政府基金，以增加灾后农房重建的救助资金。基层干部坦言，在度过灾后困难期（约一个月）以后，灾民真正需要并期望的是，来自社会和政府的灾后重建住房的资金救助。